政府投资体制改革

投资体制是我国整个经济体制的重要组成部分，它决定着社会扩大再生产过程中资源配置方式，既与经济活动的宏观管理体制有直接联系，又与经济活动的微观管理紧密沟通，涉及宏观经济现微观经济。一方面，经济体制改革对投资体制改革提出要求和指明方向；另一方面。深化投资体制改革，对经济体制改革的全面展开和完善发挥着积极 的推动作用，有利于加快建立社会主义市场经济体制的进程。因此，中国共产党第十五次全国代表大会报告中提出要加快投融资体制改革。
　　 一、投资体制改革的主要进展和问题
　　 (一)、投资体制改革的主要进展。
　　改革开放以来，我国投资领域从宏观管理到微观运行都进行了一系列改革，整个投资领域发生了重大变化，突破了以国有单位为单一投资主体、 包揽全部投资活动的传统投资体制，逐步形成以投资主体多元化、投资资金多渠道、投资决策多层次、投资方式多样化和以市场竞争机制调节项目建设为特征的新格局。
　　投资主体由国有单位投资为主转变为国有、集体、个体和外商多元化的投资主体。资金来源由国家财政拨款为主转变为国家财政投资、银行贷款、利用外资、证券集资以及部门、地方和企业事业单位自筹等多种渠道。投资决策由中央为主转变为中央、地方、企业分散决策。投资方式由政府独家投资为主转变 为中央与地方、地方与地方、政府与企业、国有单位与集体单位之间联合以及中外合资、合作建设等。改革以来进展较大的有以下几个方面：
　　 1、投资计划的改革。
　　 ⑴将编制单一基本建设计划改为制定综合发展建设计划和全社会固定资产投资计划，以适应投资主体多元化、投资资金多渠道的新情况，统筹考虑建设投资和更新改造资金的使用。
　　 ⑵缩小国家指令性计划范围。国家基本建设基金，国家财政对技术改造拨款，国家统借外债以及银行货款、建设债券用于重点建设和重点技术改造部分，其投资总额、建设项目、项目投资额、新增生产能力、建设工期，作为指令性计划；其他国有和集体所有制单位的投资作为指导性计划。现在指令性计划在社会总投资中的比重不足5%。
　　 ⑶下放投资审批权限，简化审批手续。大中型项目仍由国家计委或国家计委报国务院审批。国家计委只审批大中型项目的项目建议书和可行性报告，不再审批设计任务、初步设计和评估报告。国家计委审批项目的权限由1000万元提高到3000万元以上；对能源、原材料工业项目审批权限提高到5000万元以上；对广东、福建、海南和深圳及上海浦东开发区生产性投资项目，符合国家产业政策、各项条件能够自求平衡的提高到2亿元。其他生产性和非生产性项目，原则上由部门和地方自行审批。借用外资的审批权限，地方、部门借用外资的总额度由国家计委核定。地方自借国外贷款的生产性建设项目总投资的审批权限，上海、天津、海南为3000万元以下，北京、辽宁、大连、广州为1000万元以下，其他省市均为500万元以下。吸收外商直接投资的审批权限，沿海省市和四个经济特区为3000万元以下，其他省市及副省级市为1000万元以下。
　　 2、投资资金管理方式的变化。改革长期以来实行的建设资金无偿使用制度，实施“拨改贷”，国家预算安排的基本建设投资资金全部由财政拨款改为银行贷款，统一规定了贷款的差别利率。1985年起，国家预算内投资的95、3%改为贷款，对科研、教育、医院和行政事业单位等没有收入和还款能力的项目，仍实行预算拨款的办法。近提来，为了缓解国有企业债务负担过重的状况，一部分贷款又改为拨款。
　　 3、建立基本建设基金和专业投资公司。为了使国家重点建设有稳定的资金来源，1988年起，国务院决定设立中央基本建设基金。主要包括：已开征的能源、交通和重点建设基金中中央使用部分；建筑税中中央使用部分；铁道部包干收入中用于预算内基本建设部分；国家预算内“拨改贷”投资收回的本息；财政定额拨款。基本建设基金由国家开发银行按计划管理，实行专款专用，年终结转，周转使用，在财政预算中列收列支。基本建设基金由财政部拨给开发银行。
　　建设基金分为经营性和非经营性两类。经营性基金由国家计委切块给各个国家专业公司，主要用于基础设施和基础工业的重点项目。非经营性项目，主要用于中央各部门直接举办的文教卫生科研等建设项目和大江大河的治理。经营性项目又分为软贷款和硬贷款两种：软贷款可用于国家政策性投资；硬贷款用于还款能力较好的项目。同时规定各省市和副省市根据财政情况，可相应建立各自的基本建设基金，由同级计委统筹安排。
　　国务院还批准设立了国家能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业等6个投资公司，负责经营本行业中央投资的经营性项目的固定资产投资。国家投资公司是投资经营企业，实行独立核算，具有控股公司的职能，既要保证投资的回收期和增值，又要承担国家政策性投资的职能。
　　 4、改革投资项目管理体制。
　　 ⑴从1984年开始实行投资包干责任制。项目承包单位实行“五包”：包投资、包工期、包质量、包主要材料用量、包形成 综合生产能力。投资包干责任制主要有几种形式：建设单位对项目主管部门包干；工程承包公司接受项目主管部门或建设单位的委托实行包干；采用下级对上级包干。　　⑵实行建设项目业主责任制。从建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施到生产经营、偿贷付息以及国有资产的保值增值，都由项目业主实行全过程负责、承担投资风险。
　　 ⑶建立项目评估审议制度和招标投标制。大中型基本建设项目和技术改造限额以上项目的可行性研究报告和工程设计，由国家计委委托中国国际咨询公司进行评估和审议，以提高投资决策的科学性。实行招标投标制，引进市场竞争机制确定建设项目的施工和设计单位。
　　 (二)、投资领域存在的主要问题及期原因。
　　 1、投资领域的主要问题。在新的投资格局下，传统投资体制中投资主体无风险约束的弊端没有实质性改变，原有的以行政干预和直接控制为主要手段的投资管理体制严重弱化，新的投资宏观调控体制尚未建立，导致投资领域出现一些问题，比较突出的有三：
　　 ⑴投资过度膨胀，难以控制。“八五”期间全社会固定资产投资年均增长35%，最高的年份达58、3%，投资总额过超过计划投资的80%。，而且，在建规模的扩张速度高于年度投资增长速度，投资膨胀的惯性很大。
　　 ⑵投资结构不合理，主要表现在三方面：一是投资的产业结构不合理，农业和基础、支柱产业投入不足，加工业投入过多，农业抵御自然灾害的能力较弱，支柱产业投资过滤，长期徘徊于幼稚产业阶段，家电、纺织品生产能力过剩；二是总投资中基本建设投资过多，技术改造投资相对下降，基建投资与技术改造投资的结构不合理；三是投资的地区不合理。各地投资集中于价高利大的产业，形成地区产业结构趋同和重复建设，产业的空间布局不合理，地区经济差别扩大。
　　 ⑶投资效益递减。“八五”期间投资效益不到“一五”期间的50%。大中型项目平均工期比合理工期延长约二年。
　　 2、投资领域出现问题的主要原因。导致投资领域出现问题的原因是多方面的，从投资体制来说有：
　　 ⑴投资主体的自我风险约束机制尚未真正建立起来。对地方政府投资主体和国有企业投资主体缺乏有效的监督、制约和责任约束机制，投资扩张的冲动很强烈，这是造成投资规模膨胀、结构失衡和效益不佳的根本原因。
　　 ⑵投资宏观调控体制不完善。中央政府直接投资占全社会投资的比重过低，缺乏对社会投资结构的整体调控能力；地方审批权的扩大，增加了投资规模调控的难度；社会上存在的乱集资、乱拆借和随意拖欠，干扰了国家对资金投向的调控；国家产业政策不尽完善，而且缺乏必要的经济杠杆的配合，难以充分发挥结构调控的职能。
　　 ⑶投资建设服务体系不健全，已有的各种中介机构的公正性执业信誉不高，加上地方和行业存在的保护主义，投资领域竞争机制难以充分发挥作用。
　　 ⑷投资领域法律法规建设不能适应市场经济发展的需要。
　　要从根本上解决投融资领域存在的问题，必须深化投资体制改革，真正建立起与社会主义市场经济体制相适应的投融资体制。因此，进一步改革的任务和重点是：建立投资风险约束机制；完善投资宏观调控体制；培育为投资主体服务的市场体系。
　　二、建立投资风险约束机制
　　建立投资风险约束机制是深化投资体制改革的关键问题。从改革初期的“拨改货”、而后的投资包干责任制，直至项目业主责任制，都试图强化投资主体责任制，建立风险约束机制。然而，这些改革措施几乎没有触动传统体制中投资主体对投资不负责的弊端，加之，投资管理混乱，项目决策与实施脱节、项目建设与生产经营脱节、筹资花钱与还款脱节，无论是投资规模、投资方向、投资布局的决策有误，还是建设项目的设计、施工发生失误，都无法明确责任者，更谈不上追究责任。投资主体无风险约束，必然有强烈的投资扩张的冲动，投资调控效微力乏。投资主体缺乏风险约束机制已严重地阻碍了投资体制改革的进程。以建立风险约束机制为突破口，才能从根本上解决投资膨胀、结构失衡和效益不高的问题。当前构建投资风险约束机制的措施主要有三：
　　 (一)、推行法人投资责任制。
　　法人投资责任制首先要明确投资责任主体，必须先有法人、后进行项目建设。由法人对建设项目的筹划、筹资、人事任免、招标定标、建设实施直至生产经营、债务偿还以及资产的保值、增值，实行全过程负责。切实改变项目决策、建设--和企业经营三者脱节的现象。
　　法人享有国家规定的充分自主权。法人的收益必须与项目建设和生产经营的经济效益挂钩。法人要负投资风险责任，因决策失误或管理不善形成的债务由法人负责偿还；法人无力偿还债务的，债权人有权依法取得抵押资产或由担保人负责偿还债务，直至依法对企业进行破产清理。对法人蓄意转移资产、化公为私的要由司法部门依法追究法律责任和经济责任。
　　 (二)、确定政府投资主体。
　　确定政府投资主体，能分离政府管理经济职能和国家投资职能，实现政企分开。政府投资主体是政府产权的代表，代表政府行使投资资产运营管理职能，是具有法人地位的经济实体。政府投资主体可分为中央政府投资主体和地方政府投资主体。它们都实行独立核算、自主经营、自负盈亏，对投资项目按投资额享有所有者权益。投资收益作为政府投资主体的发展基金，按照国家有关规定，继续用于投资活动。它与被投资企业之间的关系，依照《公司法》加以规范，不行使行政管理职能。政府主体与银行是经济上的信贷关系，以经济合同确立各自的责权利。它要负投资风险责任，由于决策失误或经营管理不善而造成的国家投资损失，由其自行负责，并追究有关人员的行政或法律责任。
　　政府投资主体确立后以后，政府基础性和竞争性项目将主要通过投资主体进行，政府只管由财政资金安排的公益性项目。 政府投资主体是投资宏观调控与投资微观运作的结合点。由于投资主体没有行政职能，企业与投资主体只有经济关系，从而有效地阻继了政府直接干预经济的纽带，实现了政府分离。政府投资主体的经营活动必须按照国家产业政策和计划确定的宏观经济目标进行投资，从而使国家投资的宏观调控目标在微观经济层次上得以落实。
　　政府投资主体的确立，能解决国家投资主体缺位、国家产权代表不明晰的状况。政府投资主体以法人地位负责投资和资产的营运管理职能，有效地改变部门管理规划、计委管投资、建设部门管项目建设实施、经委管项目建成后的生产经营、财政部门管利润回收的多元化分散管理投资的现象。确立政府投资主体使新增的国有资产有了明确的产权代理者，能有效地防止新增国有资产流失。
　　 (三)、实行建设项目资本金制度。
　　实行建设项目资本金制度，能有效地强化对项目法人的经济约束。推行建设项目资本金制度是实行法人投资责任制的经济基础，也是建立现代企业制度的基本前提。建立现代企业制度的先决条件是企业产权必须明晰，其核心是企业法人要有资本金，资本金是出资者分享投资利润的法律依据，也是企业破产时出资者以资抵债、承担投资风险的最高限额。有了资本金，才能确立法人财产责任制，企业才能成为自负盈亏、自担风险、自我发展、自我约束的法人实体，落实国有资产保值、增值任务。
　　实行投资建设项目资本金制度有利于降低企业负债率、控制投资规模膨胀、促进经济增长方式的转变。资本金制度规定了企业(项目)资本金和负债比例，规定了资本金的合法来源，同时，国家对银行贷款实行资产负债比例管理。企业投资要有资本金，不能搞无本经营、无本投资，硬化了企业的资金约束。这样，就从机制上、从资金源头上控制了投资规模膨胀，有助于企业增强自我积累、自我发展、降低负债率。资本金制度规定现有企业的资本和技术专利等有形和无形资产也可以成为资本金的一部分，这有利于盘活资本存量，促使部分基建投资转向技改投资，促进经济增长方式向集约型、效益型转变。资本金制度规定项目越大资本金比例越低，有利于实现投资的规模效应，改变资金分散化、项目小型化的倾向。
　　资本金制度规定投资项目的资本金合法来源是：
　　 1、国家出资。主要是指国家直接将预算内外资金用于经营性项目的投资，由国家控投公司和中央企业集团及国务院授权的投资机构向经营性项目的直接投资，国家控股公司和中央企业集团以国家政策性金融机构发放的软贷款用于投资项目的资金。
　　 2、法人出资。具有法人资格的企业以其依法占用资产向独立于自己的企业法人的投资。
　　 3、个人出资。公民以其个人合法财产采取购买国家批准发行的股票等方式对企业的投资。
　　 4、内部积累。企业公积金和未分配利润中用于购建固定资产和补充流动资金。
　　 5、国家法律和行政法规中规定可以用于项目资本金的其他投资来源。

三、加强和改善投资宏观调控体制，能够为微观经济搞活营造必要的外部条件，调动各方面的投资积极性，实现投资宏观调控的目标。完善投资宏观调控体制的措施为：
　　 1、充分发挥投资计划在调控中的轴心作用。投资计划是投资调控方向和原则的最集中的体现，是制定投资调控政策的依据。要根据国家经济长远发展规划确定合理的投资计划，实行上一级政府评议审批下一级政府计划，中央计划综合各省市的发展计划，使全国计划与地区计划相衔接，具有现实的基础和可行性，真正起到控制投资总量、引导投资方向的作用。
　　 2、完善投资调控的金融机制。完善金融体制改革，强化资金源头控制：
　　 ⑴对资金总量指标继续实行指令性计划，严格管理银行投资贷款、国外贷款、控制债券和股票发行的总规模。
　　 ⑵规范资金市场，对各类非法集资、以证券回购业务之名行筹集投资资金之实等行为必须坚决制止。严格将流动资金用于固定资产投资。
　　 ⑶在加强贷款限额管理的同时，加强对基础货币控制。
　　 ⑷加快金融改革步伐，国有商业银行要实行国际通行的资产负债比例管理，中央银行通过各种货币政策工具，灵活地调节货币流通量和信贷资金量，强化金融对投资的间接调控作用。
　　 3、改进财政调控体制。增强国家财力，更好地发挥财政杠杆对投资的调控作用：
　　 ⑴完善税制改革，严格依法治税增加税收收入，防止税收流失，给企业创造平等竞争的外部环境。
　　 ⑵利用税收杠杆调整投资流向，优化投资结构。
　　 ⑶统筹预算内和预算外建设资金，由综合经济部门统一协调预算外资金的使用，引导预算外资金流向国家重点发展的产业部门。
　　 4、分类指导，分类管理。全社会的投资大体可分为竞争性项目投资、基础性项目投资和公益性项目投资三大类，对各类投资的管理方式也要有所区别。对竞争性项目投融资要加强市场调节；对基础性项目的投融资要采取政府投融资与市场投融资相结合的方式，以拓宽投融资渠道；对公益性项目投资，主要由政府运用财政性资金，大拨款方式投资。
　　 5、协调国内投资与引进外资的关系。近年来，我国利用外资的势头良好，直接利用外资金额已超过1700亿美元。由于外贸进入的随意性，又需要国内资金为之配套，从而国内投资资金膨胀、加剧了国内建设资金紧张的矛盾。因此，必须加强对引进外资的管理，变被动吸纳外资为主动引进外资，使外资成为国民经济发展和技术进步规划的有机组成部分。为此，国家计委制定了“外商投资方向暂行规定”和“外商投资产业目录”，作为审批外商投资项目的依据，引导外资投向我国急需发展的行业和产业。
　　
　　四、培育为投资主体服务的市场体系
　　为了适应市场经济发展的需要，与投融资体制改革配套，要加快建立为投资主体服务的市场体系。主要包括：
　　 1、建立咨询服务体系。根据我国情况，应着力建立三大类咨询机构：一是为宏观决策服务的咨询机构；二是为建设项目编制项目建议书、可行性研究报告等设计文件等服务的咨询机构；三是为建设项目实施阶段服务的咨询机构。各类咨询机构都应当面向市场、公平竞争、独立评估，并逐步面向国际市场。
　　 2、建立设计服务体系。随着投融资改革的深化，设计单位必须面向市场，由项目法人通过公开招标投标择优选择设计单位，打破不规范的行政干预和避免行业垄断，推动设计走向市场。
　　 3、加快建立社会审计组织。社会审计组织主要是指会计审计服务公司、审计事务所、会计事务所等。它们不从属于政府部门或企事业单位，而是具有独立地位的法人，实行有偿服务、自收自支、独立核算、依法纳税、审计失误要承担经济和法律责任。这些机构主要接受项目法人委托， 对工程预决算进行审计验证和进行国有资评估，以帮助项目法人控制投资和成本，确保国有资产效益的发挥。
　　 4、大力推行工程监理制。工程监理制是项目设计、施工、竣工试运行等建设实施过程中，社会工程监理机构受项目投资单位委托，对工程建设的全过程 或其中的某一阶段进行监督管理。以确保项目实现投资、工期和质量三大控制。监理机构的建立和发展要面向社会，通过公开招标，由项目法人自主确定监理单位、
　　为了发展工程监理事业，今后主要做好三方面工作：
　　首先，对各类现有的咨询、承包、监管等公司以及承担监理任务的设计院进行调整和改组，选择一批条件好的单位给予扶持，以提高我国工程监理的整体水平；
　　其次，制定有关法规，建立监理师考核、登记制度，指导和规范工程监理行为；
　　第三，加强与国外的交流与合作，承揽国外监理业务。